CALIDAD EN LA GESTIÓN: INDICADORES Y METAS
HÉCTOR MARIO CHAYER (1) - JUAN PABLO MARCET (2) - ANDRÉS ANTONIO. SOTO (3)
1. Por qué medimos
La realidad es inabarcable para el intelecto humano. Entonces, tomamos pequeñas porciones de realidad y, en base a ellas, fundamos nuestras opiniones sobre el todo. Medir nos ayuda a que esas pequeñas porciones de realidad sean lo más exactas posible, a no quedarnos con meras impresiones sin sustento empírico.
Cuando visitamos al médico, evalúa nuestra salud con diversos indicadores. Nos toma la temperatura, releva análisis de nuestra sangre, mide nuestra altura, nos pesa. Compara los valores que obtiene con tablas de valores esperables y nos informa un diagnóstico. Si los valores medidos no están en el rango de lo esperable, toma acciones para cambiar esa situación. Al tiempo, nos vuelve a medir para saber qué se modificó. Los resultados de las mediciones le dicen si estamos sanos o enfermos, o qué tan enfermos estamos.
Cuando conducimos un auto, relevamos diversos indicadores: algunos para conocer el estado del vehículo, como temperatura del radiador y nivel de combustible, otros para calcular cuánto tardaremos en llegar a destino o para conducir con precaución, como la velocidad. Tenemos por objetivo mantener la temperatura en un nivel medio, el combustible en volumen suficiente para llegar a una estación de servicio, la velocidad en un rango que nos permita llegar a tiempo, pero sin aumentar el riesgo de accidentes ni sobrepasar la velocidad máxima permitida.
Cuando un ciudadano está involucrado en un juicio, no tiene mediciones disponibles. No sabe cuánto demoran los procesos en este juzgado, qué índice de conciliaciones logra el juez, qué cantidad de medidas de prueba se cumplen habitualmente. Si consulta qué objetivos tiene el juzgado respecto de la duración de los procesos, difícilmente obtenga una respuesta precisa. Si consultamos sobre las medidas de prueba, obtendrá respuestas conceptuales, nunca numéricas. Esta ausencia de señales objetivas impide ajustar las conductas de las partes y tiene un efecto pernicioso sobre la labor judicial.
No siempre es suficientemente comprendida en el sector justicia la conveniencia —la necesidad— de utilizar indicadores. Encontrar estadísticas judiciales se torna muchas veces trabajoso para el investigador, por la falta de uso habitual de ellas y por la baja difusión de las que sí existen. Los análisis de los operadores judiciales habitualmente hacen foco en si se ha cumplido o no el debido proceso, o en el modo en que terminó el litigio, y solo en forma extraordinaria atienden a los resultados de gestión. Incluso se llega a confundir una mirada con la otra: así, ante la pregunta “¿en cuánto tiempo están dictando providencias simples?”, la respuesta es casi invariablemente “en tres días”, tomando este plazo, que es un máximo legal, como si fuera un plazo de gestión. Más aun, como si fuera un objetivo de gestión. Por el contrario, un objetivo de gestión podría ser dictar el 50% de las providencias en un día, el 80% en dos días y el 100% en tres días.
Tanto en materia procesal como en materia de gestión, son los resultados los que determinan si los instrumentos son exitosos o no y, por tanto, preferibles a otras opciones disponibles. En la medida en que esos resultados se acerquen más a nuestros objetivos, o los superen, mejor será. Claro, en la medida en que nos hayamos fijado objetivos…
La labor judicial afronta, además, un riesgo ético propio de las profesiones “funcionarizadas” (ejercidas por funcionarios públicos con estabilidad y sueldo asegurado, es decir, sin regulación competitiva). Se trata de la burocratización. Es la situación en la cual el “buen” profesional simplemente cumple el mínimo legal vigente, de forma que no se le puede acusar de conductas negligentes. Proponerse objetivos ambiciosos, que nos sacudan de la rutina, es un saludable antídoto para este riesgo.
2. Cómo medimos
El indicador es una medida que permite conocer una situación con mayor precisión y comprobar si se avanza, y en qué medida, en la consecución de un objetivo en cualquier ámbito privado o público, con un grado mayor o menor de desagregación y alcance (Handbook of Democracy and Governance Program Indicators, 1998, citado en Pastor & Maspóns, 2004). Representa de manera simplificada una situación dada en el marco de un sistema mayor y generalmente complejo (Castro, 2008), proporcionando información para la toma de decisiones y permitiendo hacer correcciones oportunas.
Los indicadores entonces ayudan a darle objetividad a esas pequeñas porciones de realidad con las que nos manejamos, y a presentarnos en forma simple algo que es complejo. La simplificación también debe estar presente a la hora de definir qué indicadores usar: se recomienda inclinarse solamente por unos pocos indicadores, asociados a objetivos o metas cuantificadas. Esos indicadores se utilizarán para tomar decisiones de gestión.
Los indicadores buenos son verificables, y pueden ser cualitativos o cuantitativos. Los indicadores cuantitativos son mensurables e implican números. Los indicadores cualitativos son más difíciles de medir, y pueden describir procesos, comportamientos y actitudes. Es deseable, de alguna manera, llevar a estos a una forma cuantitativa a fin de hacerlos comparables. Los indicadores son necesarios para la medición, pero también para la transparencia y para la rendición de cuentas (Castro, 2008).
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública hace notar que la gestión pública se orienta a la calidad cuando se encuentra referenciada a los fines y propósitos últimos de un gobierno democrático —esto es, cuando se constituye en una gestión pública centrada en el servicio al ciudadano y en una gestión pública para resultados—, y que la calidad en la gestión pública debe medirse:
• en función de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos;
• de acuerdo a metas preestablecidas y resultados cuantificables, que tengan en cuenta el interés y las necesidades de la sociedad y estén alineados con los fines y propósitos de la Administración Pública.
Dado que la gestión judicial es una forma de gestión pública, debemos concluir entonces que la calidad de la gestión judicial puede y debe medirse. Y que, para ello, debemos conocer las categorías de usuarios, sus diferentes necesidades y medir si se satisfacen o no de modo adecuado y oportuno. Más aun: la Carta Iberoamericana exige medir también las expectativas de los ciudadanos. Necesidad es el motivo central por el cual uno recurre a un tribunal: recuperar un inmueble ocupado, cobrar un crédito, obtener alimentos para un hijo. Pero las expectativas es el modo en que uno espera recibir el servicio. Por ejemplo, esperar sentado, ser atendido con puntualidad, comprender con claridad lo que se le informa.
Y en segundo lugar, debe medirse la calidad del servicio a través de sus resultados. Esto implica identificar resultados, muchas veces productos generados por la organización, y luego cuantificarlos. Por supuesto, para poder sacar alguna conclusión, será necesario compararlos contra metas (también numéricas o cuantificadas) establecidas de antemano.
En modo alguno es aceptable considerar que se trabaja “bien” porque no hay denuncias de incumplimientos normativos. Se trabajará bien si se logran las metas preestablecidas. Pero si no están identificados los resultados que se busca generar o no hay metas… ¿cómo evaluar la calidad del trabajo que se realiza?
El acento puesto en los resultados va a contramano, ciertamente, de una administración pública conducida por la rutina, despreocupada de la cantidad y calidad de los servicios que provee, y de la eficiencia en su producción.
Es importante, entonces, que toda organización o área reflexione acerca de cuáles son los objetivos que desea lograr. Y, de inmediato, definir qué indicadores (uno o más) permitirán conocer si nos estamos acercando o no a lograrlo, asignando metas como valores deseables al resultado de las mediciones. Las metas constituyen el nivel de logro de cada indicador que pondría en evidencia que estamos alcanzando o no el objetivo propuesto.
3. Qué resultados buscamos
Podemos definir a la mejor práctica como una metodología de trabajo exitosa que logra los mejores resultados, con la máxima satisfacción posible del usuario. Su determinación surge de un proceso que implica innovación, documentación, evaluación, modificación y nueva evaluación. Considerando este concepto, puede haber múltiples “mejores prácticas” para alcanzar un objetivo, por lo que la búsqueda es amplia y no se agota, sino que se alimenta en forma constante. No se busca la mejor práctica (concepto absoluto), sino una práctica mejor que la habitual (concepto relativo).
Considerando el caso del Poder Judicial, Marcet y Del Carril (2004) señalan que una mejor práctica es aquella que cumple los siguientes requisitos:
• mayor satisfacción del usuario del servicio de justicia;
• impacto en los puntos críticos del proceso;
• eliminación o reducción de actividades no orientadas a la satisfacción al usuario;
• eliminación o reducción de demoras;
• simplicidad en su implementación;
• descongestión de la oficina judicial;
• reducción de costos (en recursos humanos, tiempos, etc.) del proceso.
En Río Negro, desde 2005, la oralidad en los procesos civiles se fijó por reforma al Código de Procedimientos. Sin reformas legislativas, en 2007, por acordada 1068/2007 la Cámara Nacional Civil impulsó un plan piloto de oralidad, camino que siguió la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires con su resolución 1904/2012, y Formosa mediante el programa piloto dispuesto por el acuerdo 2808/2014 del Superior Tribunal de Justicia. En todos los casos se previó la videograbación de audiencias, dispensando a la oficina judicial de la transcripción escrita pormenorizada de lo allí sucedido.
El sistema de gestión de la prueba basado en la oralidad, inspirado en la escuela procesal de La Plata de Morello y Berizonce, fue desarrollado con gran éxito por varios jueces bonaerenses. La prueba piloto fue impulsada por la ya referida resolución 1904/2012 de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, que adquirió equipos de videograbación de audiencias. Gran parte de estas experiencias están documentadas en el Banco de Buenas Prácticas de Gestión Judicial del Poder Judicial de la Provincia de Buenos Aires. Los resultados obtenidos son elocuentes y permiten calificarla como una mejor práctica.
La primera audiencia de prueba celebrada con aplicación de este sistema se llevó a cabo el 16 de agosto de 2012. Elaborando una muestra en base a las primeras 100 audiencias convocadas por el Juzgado Civil y Comercial N° 14 de La Plata (Provincia de Buenos Aires), a cargo del Dr. Andrés Soto, encontramos que 83 de ellas fueron efectivamente celebradas, que esas 83 audiencias de prueba implicaron poco más de 2.350 minutos, y que en ellas se tomó declaración a 30 absolventes (partes en el expediente) y 166 testigos.
Esto implica:
83% de eficacia en la celebración de audiencias
Duración promedio audiencia de prueba: 28’ 17’’
Duración promedio por cada declarante: menos de 12’
Tomando una muestra de 40 procesos con sentencia definitiva en los que se tomó la audiencia de prueba registrada vía videograbación, se evidencian estos resultados en promedio:
Lapso entre apertura a prueba y llamado de autos para sentencia:
145 días hábiles
11,5 meses
Lapso entre autos para sentencia y sentencia:
10 días hábiles
Lapso entre apertura a prueba y sentencia:
199,50 días hábiles
12,01 meses
Lapso entre inicio del proceso y sentencia:
395 días hábiles
24,5 meses
Estos interesantes indicadores y sus resultados abren un campo importante para la mejora de los procesos judiciales, en este caso, procesos civiles y comerciales de conocimiento.
La búsqueda de resultados es obvia y natural en toda acción humana. Lo que es menos obvio y natural es fijarse objetivos en forma previa a esa acción, y menos aún contrastar los resultados reales con esos objetivos.
La oralidad en el proceso civil es también un medio para la búsqueda de mejores resultados. Es importante plantearse cuáles son los resultados que deseamos lograr, y fijarlos como objetivos. También es importante medir qué hemos logrado para contrastarlo con esos resultados. Nótese que debe definirse una relación entre objetivos (generalmente narrativos, describiendo un valor a lograr) e indicadores (cuantitativos, que aprehenden una porción de la realidad e hipotéticamente demuestran el logro del objetivo) con sus metas correspondientes (es decir, el nivel de logro de cada indicador que pondría en evidencia que estamos alcanzando o no el objetivo buscado).
La búsqueda de satisfacción de los usuarios de un servicio, en este caso, del servicio de justicia, se mide habitualmente a través de encuestas de satisfacción. Es importante redactar de modo preciso las preguntas, para conocer la opinión de los consultados sobre la adecuación y la oportunidad de los servicios recibidos, tanto a sus necesidades como a sus expectativas.
Si buscamos reducir los plazos totales del proceso de conocimiento a través del control efectivo de la duración del período de prueba, se impone medir los tiempos claves. Entendemos que estos son el lapso total del juicio, entre la fecha de la presentación de la demanda y la fecha de la sentencia definitiva, como el lapso del período probatorio, entre la fecha del auto de apertura a prueba y la fecha del llamado de autos para sentencia. Y para entender cuál es una mejor práctica, se debe medir cuánto duran los procesos con la práctica ordinaria o habitual, y cuánto con el trámite oral, que se pretende superador.
Si deseamos aumentar la calidad de las decisiones jurisdiccionales a través de la inmediación del juez y la concentración de la prueba en audiencias orales, debemos tener indicadores cualitativos (índices de conciliación, tasa de revocación en alzada) cuantificados; e indicadores cuantitativos (como la eficacia en la celebración de audiencias, o cantidad de audiencias tomadas) que nos permitan saber si estamos o no alcanzando esos objetivos.
Adicionalmente, nunca hay que olvidar que, para poder tener una gestión de calidad, deberán fijarse de antemano metas para cada indicador adoptado. Las metas deben cumplir dos características simultáneamente: ser factibles, es decir, alcanzables en el concreto marco de este juzgado, en este momento, con esta carga de trabajo; y ser desafiantes, es decir, motivadoras para ir más allá de la situación actual.
Por supuesto, la fijación de metas no coincide vis a vis con las metas legales: la concreta situación fáctica puede permitir lograr mejores resultados o, por el contrario, justificar que no se alcancen las metas definidas en las normas. Es decir, las metas de gestión pueden referenciarse en las metas normativas, pero no pueden reducirse o considerarse equivalentes (Ferrari, 2016).
También corresponde aclarar que la fijación de metas es un ejercicio que, a medida que se realiza, permite mejorar la precisión. Como se trata de la búsqueda de la excelencia y la calidad, aportan una dimensión de excelencia a lograr. En modo alguno son mínimos legales, cuyo incumplimiento acarrea una sanción. Confundir el control de gestión a través de indicadores y metas con el control disciplinario, sancionatorio, es un grave error que, muchas veces, obstaculiza la implementación de sistemas de medición que apunten a la excelencia.
Son los resultados, alineados con las expectativas y necesidades de los usuarios, y no las impresiones personales, los que en definitiva permiten tomar decisiones sobre cuál es la mejor práctica, para fortalecerla y favorecerla. Son los resultados, medidos y confrontados con metas desafiantes pero factibles, los que pueden servir como herramienta comunicacional desde la justicia a la sociedad y transmitir el compromiso con la calidad en el servicio que anima a sus integrantes.
Referencias bibliográficas
Castro, L. (2008). Indicadores en la Función Pública. Ingeniería municipal (234), pp. 46-50. Recuperado de www.claudiabernazza.com.ar/ssgp/html/castro.doc
Ferrari, P. (2016). Gestión Judicial: medición y evaluación de desempeño en la Oficina Judicial. La Plata: Librería Editora Platense.
Marcet, J. P. & Del Carril, S. (2004). Mejores prácticas en la Gestión Judicial. En Carlos A. Cambellottio (Dir.) Análisis del Fuero Comercial. Bs. As.: Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia.
Pastor, S. & Maspóns, L. (2004). Cifrar y descifrar. Indicadores Judiciales Para Las Américas. Volumen II. Santiago de Chile: Centro de Estudios de Justicia de las Américas.
NOTAS
(1) Asesor de gabinete, Unidad Ministro, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Especialista en organización y gestión judicial.
(2) Asesor de gabinete, Unidad Ministro, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Especialista en organización y gestión judicial.
(3) Juez de Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial N° 2 de La Plata, Sala III, Poder Judicial de la Provincia de Buenos Aires.